اداره کردن سازمان ملل متحد، حرفه ای عجیب و غریب

رقابت برای جانشینی بان کی مون آغاز گردیده

Shashi THAROOR

قابت برای احراز مقام دبیرکلی سازمان ملل متحد به جانشینی آقای “بان کی ـ مون”، اکنون آغاز گردیده. تا پایان سال و در فرجام فرآیند بی سابقه گزینشی که نامزدان آن مقام برای نخستین بار در پیشگاه مجمع عمومی ظاهر خواهند گردید، با دبیرکل جدید آشنا خواهیم شد. نویسنده مقاله پیش از اعلام نامزدی خود برای انتخاب به این سمت در سال ۲۰۰۶، معاون دبیرکل سازمان ملل متحد بود

«ناممکن ترین حرفه جهان» ــ با این عبارت بود که “Trygve Lie” نروژی، نخستین دبیرکل سازمان ملل متحد (۱۹۵۲ ــ ۱۹۴۶)، چگونگی این مقام را برای جانشین خود “Dag Hammarskjöld” سوئدی، توصیف می کرد. گذار دهه ها، این وظیفه را آسان نکرده است. به تصریح مفاد منشور ملل متحد، دبیرکل همچون عالیرتبه ترین مدیر سازمان و کارگزار رسمی مستقل [از دولت ها]، مظهر هر دو سمت به شمار می آید و باید شایستگی انجام مأموریت های نامشخص (اما با ماهیت تلویحی سیاسی) را داشته باشد که مجمع عمومی یا شورای امنیت به او می سپارند. بر متصدی این مقام است که تصمیم بگیرد که آیا مایل است بیشتر «منشی» فرمان بری باشد یا یک «رئیس»* فرمانده.

سایه تعارضات نمایانی بر حرفه وی سنگینی می کند. از دبیرکل چشم دارند که انتظارات دولت ها را، به ویژه پنج عضو دائم شورای امنیت (ایالات متحده، چین، فرانسه، پادشاهی متحده بریتانیا و روسیه موسوم به “گروه ۵ کشور”) برآورد، اما در عین حال نشان دهد که بی طرف است. توقع دارند که از شایستگی هائی برخوردار باشد که در کوره تجربیات نهان دیوانسالاری یا دیپلوماسی آبدیده شده، اما مایلند که وقتی برگزیده شد از گذشته خویش فرا رود و سخنگوی کره زمین گردد، حتی در کسوت «”پاپ”ی عرفی مسلک» روی بنماید. باید به کشورهای عضو یاری رساند تا تصمیماتی به جا و مبتنی بر بهترین آگاهی ها بگیرند، و سپس بر عهده اوست تا اجرای آنها را تضمین کند. اما همچنین رواست تا بر کار دولت های عضو تأثیر گذارد و آنرا به سمتی و سوئی پیش راند که مناسب تشخیص می دهد. او باید از پس اداره یک دستگاه دیوانی مرکب از ۴۱۰۸۱ کارمند با پیچیدگی های دهشتناک و بنگاه های وابسته به این نطام دیوانسالار برآید (۱). با اینحال دست و بال او در تنگناهای بودجه ای و مقررات تحمیلی کشورهای عضو بسته مانده است.

البته، او از اقتداری بی بدیل در تأثیر گذاری بر اقدام سیاسی بین المللی برخوردار است، اما اختیاری برای اجرای ایده های خود و یا حتی قبولاندن آنها به دولت ها ندارد. او نمایندگی جهان را بر دوش می گیرد بی آنکه آنرا رهبری کند. در اوج جنگ سرد “هامرشولد” (۱۹۶۱ ــ ۱۹۵۳) دوست داشت بگوید که خدمتگزار عرصه عمومی باید «از لحاظ سیاسی عزب (مجرد)» باشد، بدون آنکه «در کار سیاست باکره» باقی ماند، یعنی می تواند به ایفای نقشی سیاسی برآید بی آنکه نه از موضعی بی طرف دست بردارد و نه البته از رعایت حقوق بین الملل.

شور و مشورتی بی امان در شورای دربسته «پنج عضو دائم»

گزینش دبیرکل سازمان ملل متحد، با نمایش جنجالی و پر زرق و برق کارزار انتخاباتی ریاست جمهوری آمریکا نقاط مشترک اندکی دارد. پویه انتخاب دبیرکل، تحت نظارت گزیده ترین بدنه انتخاباتی که همانا پانزده عضو شورای امنیت اند (۲) در اوضاع راز آلودی انجام می پذیرد که به کاری در خفا پهلو می زند؛ اینان روی نامزدی به توافق می رسند و آنگاه گزینه خود را به تائید ۱۹۳ کشور عضو مجمع عمومی می سپارند ــ آدابی تشریفاتی که هیچ شگفتی از آن بیرون نمی زند، زیرا “مجمع” تاکنون همواره مطیع و فرمانبردار، بر انتخاب “شورا” صحه نهاده است. اما در درون همین شورای در بسته است که به سبب حق “وتو”ی اعضای دائم، شور و مشورتی تند و بی امان می تواند درگیرد.

امسال، داو در میان برای اروپای شرقی، معرفی نامزدی است که “وتو”ی روسیه یا آمریکا را برنیانگیزد (زیرا سه عضو دیگر دائم “شورای امنیت” قاعدتا نباید مخالفتی با نامزدی شهروندی از کشورهای اروپايی داشته باشند). اگر نامزدان اروپای شرقی به جلب نظر لطف و مرحمت واشنگتن و مسکو بر نیایند، بخت ممکن است به نماینده ای از گروه «اروپای غربی و دیگران» روی آورد؛ که کشورهای اقیانوس آرام را نیز در بر می گیرد، به ویژه اگر نامزد آنها یک زن باشد. در صحن سازمانی که همواره مردان آنرا اداره کرده اند، ایدهٔ نامزدی مؤنث در واقع با پژواک فزاینده ای روبرو خواهد شد. برعکس برای سال ۲۰۱۶ نامزدی یکی از اتباع آمریکای لاتین، آفریقا یا آسیا گمانه ای بسیار نا محتمل می نماید.‬‬‬‬‬‬‬‬‬

انتخابات سال ۲۰۰۶، که من هم خود را نامزد آن مقام کرده بودم (تا در پایان کار پس از آقای “بان کی ـ مون” در مرتبه دوم قرار گیرم)، با جلوه گری بی سابقه نامزدها رقم خورده بود: دیدار با گروه های منطقه ای، ایراد سخنرانی در نشست سران “اتحادیه افریقا”، تحلیل ساختار آراء در محیط مجازی اینترنت، نظر خواهی، درج مقاله در روزنامه ها و حتی گفتگو در شبکه بنگاه خبر پراکنی بریتانیائی (BBC) ــ برگزیده ای که بخت با او یار شد در هیچیک از این تلاش ها برای جلب حمایت در قلمرو عمومی شرکت نمی کرد؛ این امر تأثیر ناچیز کارزاری علنی را بر انتخاب دبیرکل می نمایاند.

از همان آغاز ورود به رقابت، نامزد کره جنوبی بلند پروازی های خود را نمایان ساخت، به سراغ یکایک پانزده عضو شورای امنیت رفت و توافق های دوجانبه ای را برای کمک به توسعه فقیر ترین آنها وعده داد؛ هیچکدام از رقبای او امکان عرض اندام در این عرصه را نداشت. کره جنوبی یگانه کشوری بود که خود را بدینسان به کارزاری طولانی و خوب سازمان یافته در انداخت که هزینه های آنرا سخاوتمندانه تأمین کرده بود و به لطف آن نامزدش پیروز میدان شد، و نشان داد که عملیات به دقت هدف گیری شده ای به قصد دلربائی بی فایده نیست، به شرط آنکه هیچیک از پنج عضو دائم “شورای امنیت” دلیلی بر مخالفت با گزینه ای نیابد.

دبیرکل را به سبب بینش، برنامه، بلاغت ، توانائی یا جذابیت وی بر نمی گزینند. این مقام سیاسی که شرح وظائف آن چیزی از سیاست کم ندارد، تابع ضوابطی است عمدتا برساخته گروه پنج کشور دائم شورای امنیت (۳). در واقع، فرد برگزیده به این سمت را چون کسی می نگرند که در میان دیگر نامزدان دم دست «کمتر ناپذیرفتنی» به چشم آید. بیش از یکبار پیش آمده که از انتخاب دبیرکلی خشنود بوده اند که در گرداب حادثه از هیاهو و واکنش های تند و تیز پرهیز کرده است. پنج کشور عضو دائم “شورای امنیت” همواره چهره ای با سلوک «منشی» فرمانبر را به «رئیسی» فرمانده ترجیح داده اند، و این رویکرد به این زودی ها هم عوض نخواهد شد. اینکه نامزدان اکنون خود را به مردم نشان می دهند، نوید طراوت بخشی است؛ با اینحال نامزدی که واشنگتن و مسکو زیر پر و بالش را گرفته باشند، اگر هم بخت پیروزی را از نامزدان دیگر نرباید، لزوما با مزیت چشم گیری نسبت به دیگر مدعیان به میدان رقابت گام خواهد نهاد.

فرایند تعیین دبیرکل قاعدتا باید در ماه ژوئیه آغاز گردد تا در ماه سپتامبر یا اکتبر به فرجام رسد. تردیدی نیست که گروه ۵ عضو دائم “شورای امنیت” میل دارند مدیر حرف شنوی را به این مقام برگمارند که مخاطرهٔ نافرمانی در وی نبینند. با اینحال سرگذشت اخیر سازمان ملل متحد نشان داده است که گاه حتی کسی که بر سر وی اجماع کرده باشند هم می تواند گردنکشی کند و بی اعتنا به فشارها وظیفه درخور مقامش را به جا آورد. به یاد داریم که “کوفی عنان”، دبیرکل اهل “غنا” (۲۰۰۶ ــ ۱۹۹۷) در فردای دوران جنگ سرد، « اقتدار جایگاهش» را گسترش چشمگیری داد؛ بی پروا لزوم رعایت اخلاق در مداخلات و گوش سپردن به ندای وجدان را به میان کشید و به ترغیب دولت ها پرداخت تا برای ایفای مسئولیت خود در حفاظت از غیر نظامیان، از «یوغ حاکمیت» رهائی یابند (۴).

در ماه فوریه ۱۹۹۸، وقتی ایالات متحده به سبب سرپیچی “صدام حسین” از همکاری با هیئت های بازرسی سازمان ملل متحد، عراق را تهدید به بمباران کرد، آقای “عنان”، بر خلاف میل اغلب پنج عضو دائم “شورای امنیت”، راهی بغداد شد و توانست آن بحران را خنثی کند. افسوس که موفقیت وی چندان به درازا نکشید؛ اما با گذر به فراسوی محدودیت های تحمیلی اربابانش، اهمیت نقش بالقوه ای را نشان داد که یک دبیرکل می تواند از عهده برآید.

هرچند دبیرکل از اختیار پیش کشیدن مسائل مناقشه انگیز برخوردار است، اما برعکس هیچ اهرمی برای اعمال چاره های درست و بجا را به وی نسپرده اند. سخنرانی مشهور سال ۱۹۹۹ آقای “عنان” در اجلاس مجمع عمومی درباره مداخلات خارجی، بذر هر گونه تأملی را در اتاق های فکر و به قلم ستون نویسان روزنامه ها شکوفا کرد، ولی تأثیر ملموسی در پی نیاورد. هرچند سازمان ملل متحد را تبلور قانون مداری بین الملل می انگارند، اما بیانیه های دبیرکل آن حتی تأثیر کمتری از احکام “پاپ” در نهی کنترل موالید بر دولت ها داشته است. دبیرکل نیک می داند که هیچ امری بدون حمایت دولت هائی تحقق نمی پذیرد، که حق دارد عمل یا پرهیز از عمل آنها را در این یا آن مورد افشا کند. از اینرو نمی تواند کوچکترین واکنش رنجش آوری را برخود روا دارد که بر توان او در جلب همکاری آنها در پرونده های دیگری اثر گذارد. آقای “عنان” روزی ضرب المثلی را از کشورش “غنا” با این مضمون نقل می کرد که «هرگز بر سر کسی نزن که انگشتان او لای دندانهایش گیر کرده باشد.»

در جهانی که بیش از یک قدرت بزرگ نمی شناسد، دبیرکل باید شبکه روابطی را برجای دارد که بی آنکه به صداقت و استقلال خود او گزند برسانند، به وی توان بخشند تا بقای سازمان را تضمین کند. نهیب آمرانه کسانی که در ایالات متحده می خواهند او را به خدمت به [منافع] کشورشان وادار سازند ــ خواسته ای که هرگز نمی توانستند در دوران جنگ سرد با این عبارات به میان آورند ــ بندبازی مداومی را میان اولوبت های آمریکا و منافع کشور های دیگر عضو به وی تحمیل می کند. هرچند این گفته متناقض بنماید. باز می توان گفت که غالبا وقتی مفید تر از همیشه تواند بود که استقلال خود را در برابر واشنگتن به نمایش بگذارد.

اعمال حسابرسی بیش از پیش ریز بین کشورهای عضو بر مدیریت بودجه نیز اقتدار دبیرکل را تضعیف می کند. آقای “عنان” و سلف او “بطرس بطرس غالی” (۱۹۹۶ ـ ۱۹۹۲)، کمر به اصلاحات اداری بلند پروازانه ای بسته بودند، بی آنکه آنقدرها بتوانند مسئله کرختی پوبه ها و مقررات را در زمینه هائی سر و سامان دهند که به سرپرستی دولت ها وا نهاده اند. هیچ دبیرکلی رویاروی دولت ها، هرگز از توان اعمال استقلال واقعی برخوردار نبوده است: سازمان ملل متحد بدون سفارتخانه، بدون دستگاه اطلاعاتی کار می کند و هر کوششی از جانب دبیرکل برای دستیابی به چنین تسهیلات و اختیاراتی به مقاومت مطلق کشورهای عضو برخورد می کند. قلمرو نفوذ دبیرکل نه هیچگاه از مرز کشورها در می گذرد و نه او هرگز می تواند دستی به سوی خزانه آنها دراز کند.

البته، دبیرکل آینده از حقانیت دیپلوماتیک مسلم و حتی پژواک رسانه ای بیشتری هم برخوردار خواهد بود. اما امتیازات سیاسی او همچنان بسیار کمتر از آنچه منشور سازمان ملل متحد باز شناخته باقی خواهند ماند (۵). برای روا ساختن خواسته هایش آقا و یا خانم دبیرکل آینده ــ زیرا برای نخستین بار امکان این هست که دبیرکل آینده یک زن باشد ــ باید بر سرپرستی و مدیریت حلقه دستیاران و بودجه سازمان و برنامه های آن مسلط گردد، شایستگی والائی را در دیپلوماسی بنمایاند و رشته های پیوند وفاداری با سردمداران خارجی، و مشخصا سازمان های غیر دولتی، بنگاه های کسب و کار و روزنامه نگاران گره زند.

دبیرکل در عین پیگیری همکاری تنگاتنگ با قدرت های ثروتمند “شمال” باید ملت های “جنوب” آسیب دیده از فقر و بی ثباتی را نیز مجاب سازد که سازمان ملل در دوران مأموریت وی از منافع آنان به وسواس دفاع خواهد کرد. او باید هم اختیارات شورای امنیت به ویژه امتیازات پنج عضو دائم آنرا باز شناسد و هم نشان دهد که بی اعتنا به درخواست های گاه احساساتی مجمع عمومی نیست. سرانجام وی باید اهدافی سیاسی دستیافتنی را به کشورهای عضو پیشنهاد کند و مأموریت خود را با امکانات و وسائلی به جا آورد که آنها مایل باشند در اختیارش بگذارند.

وسایل و امکانات اندک، به رغم انتظارات بسیار

من معتقدم که سازمان ملل متحد نیاز به اصلاحات دارد، نه به دلیل تجربه شکست هایش، بلکه از آنرو که موفقیت هایش آنقدر قانع کننده هستند که برای آینده آن سرمایه گذاری کرد. در این راه دبیرکل نخست باید بینش خود را از دامنه و برُد وظیفه و محدودیت های مقامش بر سازد، و ایدهٔ جهش هائی را در اصلاح سیستم بپندارد و بیان دارد ــ بدون آنکه از آستین بالا زدن برای حل مسائل و مشکلات روزمره گریبانگیر سازمان باز ایستد.

همه نشانه ها بر آنند که سازمان ملل متحد در زمینه هائی بیشتر متمرکز خواهد ماند که تا کنون توانسته است کارآمدی بی چون و چرائی را به ثبوت رساند: هماهنگ کننده کمک ها هنگام بروز بحران های انسانی عمده؛ بهترین ضامن برای رعایت معاهدات صلح. هر بار که به اداره موقت سرزمینی در مسیر تکوین صلح و حصول راه حل سیاسی معتبری نیاز افتد، جهان به سازمان ملل متحد روی خواهد آورد، یگانه دستگاهی که قادر است از منافع قدرت های محلی فرا رود تا به نام همگان دست به عمل زند.

تصور می کنم که سازمان ملل متحد مداخلات نظامی را هدایت نخواهد کرد ــ مگر در چهارچوب عملیات حفظ صلح ــ گیریم که [شورای امنیت]، دستگاه قانونگذار آن، همچنان نخستین منبع حقانیت درگیری در جنگ باقی مانده باشد. از آنجا که نیروی نظامی مناسب ترین وسیله توسعه یک کشور نیستند (و چنانکه “تالیران” (۶) می گفت «با سرنیزه هر کاری می شود کرد به جز نشستن به روی آن»)، صلح هدف اصلی سازمان ملل متحد خواهد بود.

من هیچ سازمان دیگری را نمی بینم که قادر به ترمیم ترک هائی باشد که نمای «جامعه بین المللی» برداشته است، همان شکاف هائی که از درز آنها آفات قرن بیست و یکم نشر می یابند ــ از انحطاط زیست بوم ما گرفته تا امراض واگیر جهان گستر، تا نقض حقوق بشر و تروریسم.

معماری این نهاد می تواند اینگونه باشد. اما به گفته ای قدیمی هر خانه ای مأمن گرم و نرمی نیست. بر عهده دبیرکل است تا سازمان را به این سمت و سو ببرد … کاری به راستی ناممکن.

* در زبان های انگلیسی و فرانسه به “دبیرکل” « Secretary-General» یا « Secrétaire général » می گویند که جزء دوم این عبارت هم مفهوم کل و هم معنی افسر بلندپایه ارتش را می نمایاند. در متن با برگرفتن مصداق های بدیل واژه، دبیرکل را به گزینش یکی از این دو شقوق مخیر گردانیده. همین ایهام گاه مایه مزاح کارمند سازمان ملل است.

پی نوشت:

۱

ـ پنج کمیسیون منطقه ای، بیست و پنج «دفتر»، اداره و بخش هائی که در سرتاسر جهان پراکنده اند. .

۲

ـ علاوه بر پنج عضو دائم، شورای امنیت ده عضو دیگری نیز دارد که مجمع عمومی برای مأموریتی دوساله برای عضویت در آن شورا برمی گزیند.

۳

ـ مقاله Bertrand Badie، «سازمان ملل متحد رویاروی محافظه کاری قدرت های بزرگ» را در شماره ماه ژوئن ۲۰۱۵ لوموند دیپلوماتیک بخوانید.

۴

ـ مقاله Anne-Cécile Robert، «فراز و نشیب های “حق مداخله”» را در شماره ۱۲۰ Manière de voir ، «این جنگ هائی که می گویند بشر دوستانه است»، را در شماره ۱۲۰، دسامبر ۲۰۱۱ ـ ژانویه ۲۰۱۲ بخوانید .

۵

ـ دبیرکل به عنوان «عالیترین مقام سازمان» (ماده ۹۷ منشور) از اقتدار بین المللی بی بدیلی برخوردار است..

۶

ـ “شارل موریس دو تالران ـ پریگور” (۱۸۳۸ ـ ۱۷۵۴)، دیپلومات فرانسوی.

.

Advertisements